[其他] 审批·审批·审批（《见证》第53期，网易游戏频道）

见证：审批·审批·审批
　　
（《见证》第53期： http://game.163.com/special/jianzheng_53）

　　
　　3月10日，《国务院机构改革和职能转变方案》提出，将新闻出版总署、广电总局的职责整合。此前盛传的“大文化部”暂未形成，文化行政机构改革的大幕已然拉开。对于中国的游戏产业，这是利好消息。未来数年，长期存在的多头管理问题，将有望解决。
　　
　　

一、第一个牺牲者

　　
2003年，《规定》颁布后，网络游戏拥有了“互联网出版物”和“互联网文化产品”两个身份
　　1990年代是单机游戏的年代。单机游戏属于“电子出版物”，根据新闻出版署1997年颁布的《电子出版物管理规定》，电子出版物的出版、复制、进口、发行业务均须报新闻出版署审批。新闻出版署因此成为中国游戏行业的主管部门。
　　网络游戏兴起后，2002年7月，新闻出版总署与信息产业部联合发布《互联网出版管理暂行规定》规定：从事互联网出版业务，须经当地新闻出版行政部门审核同意后，“报新闻出版总署审批”。
　　2003年，中国网游市场规模突破10亿元。从这一年开始，文化部正式介入对网yx业的监管。
　　2003年5月，文化部发布《互联网文化管理暂行规定》，将游戏产品纳入“互联网文化产品”，对“经营性互联网文化单位”实行许可制度，“进口互联网文化产品应当报文化部进行内容审查”。
　　《规定》颁布后，网络游戏在中国同时拥有了“互联网出版物”和“互联网文化产品”两个身份，多头管理的局面自此形成。
　　新闻出版总署随即作出回应。2003年6月，北京市新闻出版局召开北京地区电子和网络游戏出版政策通气会。会上，相关负责人表示，新闻出版总署对互联网游戏实行归口管理，是国务院明确授权的；其它部门自行制定涉及互联网出版管理职责的规章，是不严肃的，会造成出版行业混乱，不利于精神文明建设。
　　
被文化部宣布为“非法”前，《无尽的任务》已获新闻出版总署批准，运营了一年半时间
　　2004年5月，文化部出台《关于加强网络游戏产品内容审查工作的通知》。同年8月，文化部展开针对进口网游的清理整顿工作。在这次行动中，“神仙打架”的第一个牺牲者出现。
　　2004年9月3日，文化部公布《文化部办公厅关于查处第一批违法网络游戏的通知》，上海育碧电脑软件有限公司的《无尽的任务》（EverQuest）赫然在榜。《通知》称，上海育碧“未经批准擅自从事网络游戏经营活动”，“非法提供游戏《无尽的任务》”，地方文化行政部门应对其予以取缔。
　　取缔方式包括：责令其停止提供该网游产品；对提供该违法游戏的网站在网吧中予以封堵；网吧等场所发现上网消费者下载、安装或者使用该违法游戏而未制止并举报的，给予警告，可以并处15000元以下的罚款，情节严重者可责令停业整顿，直至吊销《网络文化经营许可证》。
　　在当时的互联网环境下，网吧是网游运营不可或缺的重要环节。扼住网吧，等同于扼住了网游的命脉。网吧的主管部门是文化部。
　　事实上，在被文化部宣布为“非法”之前，《无尽的任务》及其资料片已经通过新闻出版总署的批准，获得合法版号，并已正式运营了一年半时间。
　　
　　

二、神仙打架

　　
“网游十年”的特殊纪念品：新闻出版总署签发的第一张网游批文，同意《传奇》出版运营
　　2009年7月，新闻出版总署等部门主办的第七届ChinaJoy展会在上海开幕。其间举行的“中国网络游戏产业十年高峰对话”上，新闻出版总署相关负责人展示了一件特殊的纪念品：十年前签署的一份关于同意《传奇》正式出版运营的批文。
　　此举颇有深意。三个月前，2009年4月，美国暴雪娱乐宣布，中国大陆地区《魔兽世界》现有运营权协议到期后，其运营权将由第九城市转移至网易。一场网游审批权的“拉锯战”由此展开。
　　运营权变更的消息公布一周后，文化部办公厅发布《关于规范进口网络游戏产品内容审查申报工作的公告》，规定“变更运营企业的，原进口批准文号自动撤销，由新的运营企业重新向文化部报审”。
　　兵分两路。5月20日，上海网之易将《魔兽世界：燃烧的远征》运营相关材料送交文化部审批，包括游戏内容、营业执照、运营资格、经营许可证、代理合同等。6月1日，网之易委托北京青鸟科教电子出版社有限公司，将相关材料送交北京市新闻出版局。
　　一周后，北京市新闻出版局完成出版审查，并将申请材料上报给新闻出版总署。
　　
新闻出版总署认为，“有的部门”自设网游前置审批，造成重复审批，干扰了正常管理程序
　　6月6日，《魔兽世界》中国大陆运营权正式移交网易。6月7日，所有服务器临时关闭。“致WOW中国玩家的公开信”称：“我们计划在2009年6月下旬开放第一批服务器，并在几周内开放其他全部服务器。”
　　然而，停服一个月后，《魔兽世界》仍未有任何开服的迹象。
　　7月1日，新闻出版总署发布《关于加强对进口网络游戏审批管理的通知》，称“有的部门未经国务院授权，自设网络游戏前置审批和进口网络游戏审查，造成重复审批，干扰了正常的管理程序”。
　　7月21日，文化部为《魔兽世界：燃烧的远征》核发批准文件。当晚，新闻出版总署相关负责人表示，《魔兽世界：燃烧的远征》的内容审查工作已结束，具体修改意见已于7月19日提交申报单位，在暴雪进行内容修改的同时，允许网之易从7月30日起进行内部测试。
　　7月30日，停服近两个月后，《魔兽世界》开启“免费内测”，范围限于原有的注册玩家。根据有关规定，内测期间，游戏不得提供新账号的注册，不得收费。
　　当时，网易的一名负责人预测，“内测一周内可以走完正式运营的流程”。然而事与愿违，免费内测一个月后，新闻出版总署仍未有明确批复。
　　
　　

三、“三定”规定

　　
文化部解读“三定”规定：所谓“出版物”必须是一种有形载体，网络游戏不属于出版物
　　2009年9月7日，中央机构编制委员会办公室印发《中央编办对文化部、广电总局、新闻出版总署〈“三定”规定〉中有关动漫、网络游戏和文化市场综合执法的部分条文的解释》（以下简称《解释》），重申一年前国务院办公厅“三定”规定对新闻出版总署、文化部和广电总局的权责所作的界定：
　　“文化部负责动漫和网络游戏相关产业规划、产业基地、项目建设、会展交易和市场监管。国家广播电影电视总局负责对影视动漫和网络视听中的动漫节目进行管理。国家新闻出版总署负责在出版环节对动漫进行管理，对游戏出版物的网上出版发行进行前置审批。”
　　9月18日，文化部相关负责人召集国内主要网游公司进行座谈，解读《解释》内容，提出三点：
　　1、网络游戏不是出版物，出版物必须是一种有形的载体，文化部是网络游戏的主管部门。
　　2、不涉及出版物环节的，均按文化部已经实行的网络游戏管理规定进行审批管理。
　　3、若网络游戏出版物未经新闻出版总署前置审批擅自上网的，将由文化部负责指导文化市场执法队伍进行查处，新闻出版总署不得直接对上网的网络游戏进行处理。
　　次日，《魔兽世界》在中国大陆重启商业化运营，允许玩家创建新帐号，购买并充值游戏时间。
　　
新闻出版总署解读“三定”规定：网络游戏向公众提供在线使用或下载，属于出版行为
　　《魔兽世界》重启运营后的第十天，9月28日，新闻出版总署、国家版权局和全国“扫黄打非”工作小组办公室联合发出《关于贯彻落实国务院“三定”规定和中央编办有关解释 进一步加强网络游戏前置审批和进口网络游戏审批管理的通知》。
　　针对“网络游戏不是出版物”的说法，《通知》指出，将网络游戏通过互联网向公众提供在线交互使用或下载等运营服务，是网络游戏出版行为，必须严格按照国家法规履行前置审批。
　　《通知》强调，新闻出版总署是中央和国务院授权的唯一负责网络游戏前置审批的政府部门。变更运营单位，须重新办理前置审批或进口审批手续，在重新获批前应停止一切运营服务，违者按非法网络出版处理。
　　《通知》下发次日，9月29日，新闻出版总署对已出版运营的200多款网络游戏进行集中审查，其中45款未经审批擅自出版运营进口的境外网络游戏，被责令停止运营。
　　一个月后，11月2日，新闻出版总署终止《魔兽世界》审批，退回关于引进出版《魔兽世界》的申请。
　　次日，文化部召开第七批违法游戏产品及经营活动新闻通气会。会上，文化部负责人针锋相对，“上海网之易运营的《魔兽世界》手续齐全，是合法运营行为”，“新闻出版总署日前的终止通知，是不符合‘三定’规定的，明显属于越权行为”。
　　
　　

四、八个月审批

　　
经过八个月“再审批”，已在中国大陆运营五年的《魔兽世界》，终于恢复“合法”身份
　　2010年1月，文化部首次以“网络游戏行业主管部门”身份发布《2009年中国网络游戏市场白皮书》。过往六年，新闻出版总署主导编写的年度《中国游戏产业报告》，被视为游戏产业的权威数据。
　　与此同时，新闻出版总署支持的“中国游戏产业年会”在大连召开。会上，新闻出版总署负责人强调，无论进口网游还是国产网游，均须拥有“一证三号”才能正式上线运营。“一证”是指网络文化经营许可证，“三号”是指版权认证号、审查批准文号和网络游戏出版物号。
　　2月7日，上海网之易发布公告，称将于近期再次向新闻出版总署提出《魔兽世界：燃烧的远征》的出版申请，并于2月8日至14日期间暂停《魔兽世界》的新用户注册。
　　次日，新闻出版总署在官方网站上发表声明，称接到来自上海市新闻出版局来文，同意受理网易《魔兽世界：燃烧的远征》的申请，并责成上海市新闻出版局做好后续相关工作。
　　2月12日，新闻出版总署科技与数字出版司发布公告：“同意上海同济大学电子音像出版社引进互联网游戏出版物《魔兽世界（燃烧的远征）》，由上海网之易网络科技发展有限公司运营。”
　　至此，两部门持续八个月之久的“再审批”工作宣告结束，《魔兽世界》这款在中国大陆已经运营了五年的游戏，终于重新恢复“合法”身份。
　　
　　

结束语

　　3月10日发布的《国务院机构改革和职能转变方案》，谈及各部门在职能定位、机构设置、职责分工等方面存在的问题时，指出：
　　“职能越位、缺位问题依然突出，不该管的管得过多，一些该管的又没有管好；职责交叉、权责脱节、争权诿责现象依然较多，行政效能不够高；机构设置不够合理，一些领域机构重叠、人浮于事问题依然存在；对行政权力的制约监督机制不完善，不作为乱作为、以权谋私、贪污腐败等现象尚未得到有效遏制。”
　　新闻出版总署、广电总局合并的消息正式公布前，有分析人士指出：“先将新闻出版总署与广电总局合并是较为容易也是合理的。因为文化部属于‘内阁成员部委’，总署与总局合并为一个新的‘部委’，在地位上与文化部平行，有助于未来文化部与‘新部委’进一步融合。”

（本文内容改编自《家用电脑与游戏》2011年6月号特别企划《灰姑娘的守护者：改变游戏业的不可改变之力》。）